Por TD, Extraído del último informe de Alec Phillips, economista político jefe de Goldman Sachs
El 118º Congreso tuvo un comienzo agitado y esperamos que la incertidumbre política de la semana pasada vuelva varias veces a lo largo del año, a la luz de los recientes cambios en las normas, los márgenes extremadamente estrechos de control en la Cámara y un Congreso dividido.
Los plazos fiscales supondrán un riesgo mayor este año que desde hace una década. El Congreso tendrá que elevar el límite de la deuda antes de que se agote -posiblemente antes de agosto y muy probablemente antes de octubre– y renovar la autorización de gasto público antes del 30 de septiembre para evitar un cierre del Gobierno.
Parece probable que ambas cuestiones estén muy reñidas y, en nuestra opinión, es más probable que al menos uno de estos dos riesgos se materialice este año.
Es probable que los legisladores sigan centrándose en endurecer la política entre EEUU y China, y creemos que todavía hay un apoyo sustancial entre los republicanos para el apoyo militar a Ucrania, aunque se ha deshilachado en los bordes.
También parece bastante probable que se apruebe un paquete limitado de reformas relacionadas con la energía. Aunque no esperamos cambios este año en las sustanciales subvenciones a las energías renovables de la Ley de Reducción de la Inflación, vemos riesgos a medio plazo.
Fuera del Congreso, también parece probable que este año avancen los cambios de la normativa laboral federal, que podrían tener un efecto macroeconómico. Dicho esto, no esperamos que esas políticas entren en vigor hasta finales de este año, como muy pronto, y posiblemente hasta dentro de bastante tiempo si se enfrentan a desafíos legales.
Perspectivas políticas para 2023: Oscuro
El 118º Congreso ha tenido un comienzo poco propicio. La Cámara, escasamente dividida, tardó una semana en elegir a su presidente, un proceso que suele ser una formalidad. En el proceso, el presidente McCarthy y sus aliados aceptaron una serie de cambios en el reglamento propuestos por los republicanos que se resistían a la reelección, con el fin de reducir el poder del liderazgo republicano y aumentar la restricción fiscal.
Los cambios más importantes son:
- La moción de desalojo. Según el reglamento de la Cámara, los miembros del Congreso pueden presentar una moción para “dejar vacante la presidencia” que, si es aceptada por la mayoría de la cámara, destituye al presidente. En el pasado, un solo miembro podía presentar la moción, pero los demócratas restringieron la norma cuando se hicieron con la mayoría. El reglamento propuesto para el 118º Congreso permitiría a cualquier miembro del partido mayoritario pedir una votación sobre el presidente.
- Comité de Reglas. Al parecer, el presidente McCarthy ha aceptado que los conservadores ocupen tres escaños en el Comité de Reglas de la Cámara, que funciona como una extensión del liderazgo de la Cámara y redacta un conjunto específico de reglas para el debate de cualquier proyecto de ley importante que se considere en el pleno de la Cámara. Los republicanos tendrán una mayoría de 9 a 4 en el comité, lo que significa que los tres miembros tendrían votos suficientes para bloquear a los líderes republicanos en cualquier asunto que no cuente con el apoyo de los demócratas (el Comité de Reglas suele funcionar según las líneas de partido, por lo que esto sería inusual).
- Normas fiscales: Las nuevas normas incluyen varias “cuestiones de orden” contra la legislación que aumente el gasto, los impuestos o el déficit. Normalmente, la Comisión de Reglamento redacta una “norma especial” específica para cada proyecto legislativo importante que exime de la mayoría de estas normas. Sin embargo, a la luz de los posibles cambios en el Comité de Reglas señalados anteriormente, éstas podrían entrar en juego con más frecuencia. Los medios de comunicación indican que el presidente McCarthy se comprometió a limitar el gasto del año fiscal 2024 a los niveles del año fiscal 2022, incluida la defensa, aunque no hay ninguna limitación directa en el paquete de normas.
- El límite de la deuda: El único cambio explícito en las normas relativas al límite de la deuda es la eliminación de la “regla Gephardt”, que automáticamente aprueba un aumento del límite de la deuda en la Cámara cuando se aprueba una resolución presupuestaria, evitando una votación separada sobre el tema. Aunque esto podría haber facilitado el aumento del límite de deuda, el límite de deuda rara vez se eleva de esta manera y no es de extrañar que los republicanos se opongan a ello. El cambio más importante parece ser informal: los informes indican que el presidente McCarthy se comprometió a acompañar cualquier aumento del límite de deuda con recortes del gasto. Aunque el compromiso no parece estar integrado en el reglamento de la Cámara, tiene cierto peso a la luz de los cambios de procedimiento y de los comités que acabamos de señalar.
Es probable que estos cambios den poder a los republicanos conservadores de la Cámara en la mayoría de los asuntos, ya que su apoyo sería necesario en múltiples etapas. El siguiente gráfico ilustra el reto que supondrán los próximos dos años.
Los legisladores que desafiaron al presidente McCarthy y condujeron a la elección del presidente más prolongada desde antes de la Guerra Civil tienen un historial de voto conservador en cuestiones económicas, aunque muchos otros republicanos que apoyaron al presidente se parecen en esta dimensión.
Sin embargo, el historial de los aspirantes en la otra dimensión -esencialmente, un indicador de la unidad del partido- se diferencia más del resto de su partido en la Cámara. El resultado es que los votos marginales en la Cámara, al menos en lo que va de año, son los que rompen frecuentemente con el resto del partido, pero también algunos de los menos proclives a alinearse con los demócratas en cuestiones económicas importantes.
Dicho esto, las consideraciones electorales podrían limitar la desunión republicana. El Gráfico 2 clasifica los 435 escaños de la Cámara de Representantes según el porcentaje de votos republicanos del distrito en las elecciones presidenciales de 2020 (utilizamos las elecciones presidenciales en lugar de los resultados de las elecciones de mitad de mandato de 2022 porque estos últimos están muy influidos por la selección de candidatos y la titularidad, lo que ofrece una imagen menos precisa de las inclinaciones políticas del distrito).
Como se muestra en el panel derecho, varios republicanos que se separaron del presidente McCarthy representan distritos razonablemente competitivos, aunque ninguno representa distritos que el presidente Biden ganó en 2020.
La combinación de un gobierno dividido, una mayoría extremadamente delgada en la Cámara de Representantes y los cambios en el reglamento que acabamos de señalar sugieren que el Congreso aprobará relativamente poca legislación, ya que los líderes republicanos de la Cámara de Representantes serán cautelosos a la hora de presentar legislación que no cuente con un amplio apoyo republicano, pero es poco probable que la mayoría de la legislación que cuente con un amplio apoyo republicano sea aprobada por el Senado o promulgada como ley.
Vemos dos excepciones. En primer lugar, los acontecimientos forzosos impulsarán la legislación fiscal. La fecha límite de la deuda (probablemente en agosto) y la expiración de la autoridad de gasto (30 de septiembre) son los dos puntos obvios del calendario.
En segundo lugar, es probable que haya algunas cuestiones con apoyo bipartidista. Los legisladores siguen centrándose en endurecer la política entre Estados Unidos y China, y creemos que entre los republicanos sigue habiendo un apoyo sustancial a la ayuda militar a Ucrania, aunque se ha deshilachado en los bordes. También parece bastante probable que se apruebe un paquete limitado de reformas relacionadas con la energía.
Fuera del Congreso, también parece probable que este año avancen los cambios en la normativa laboral federal, que podrían tener un efecto macroeconómico. Dicho esto, no esperamos que estas políticas entren en vigor hasta finales de este año, como muy pronto, y posiblemente hasta dentro de bastante tiempo si se enfrentan a desafíos legales.
Política fiscal: Riesgos crecientes
Los plazos fiscales supondrán un riesgo mayor este año que desde hace una década. El Congreso deberá elevar el límite de endeudamiento antes de que venza en agosto y renovar la autorización de gasto público antes del 30 de septiembre para evitar un cierre del Gobierno. En nuestra opinión, es más probable que al menos uno de estos dos riesgos se materialice este año.
Es probable que la moderación fiscal aumente su importancia política. Los líderes republicanos incluyeron la restricción fiscal entre las prioridades políticas en la campaña de mitad de mandato de 2022, pero no hicieron hincapié en ellas. Esto no fue sorprendente a la luz de la falta de énfasis en la reforma fiscal por parte del ex presidente Trump, quien en 2016 prometió explícitamente no reformar Medicare o la Seguridad Social, el polo opuesto de la posición republicana en las elecciones 4 años antes.
Es más sorprendente a la luz del aumento sustancial de la deuda pública tras el COVID y el estímulo fiscal y, más recientemente, el aumento de los costes del servicio de la deuda a medida que aumentan los tipos de interés. No obstante, la atención pública se ha centrado en gran medida en otros aspectos. El debate al inicio del 118º Congreso sugiere que es probable que esto cambie.
La ley ómnibus de gastos, mayor de lo esperado, que el Congreso aprobó a finales de 2022 suscitó la ira de muchos conservadores y probablemente también ha contribuido a que los republicanos de la Cámara de Representantes vuelvan a centrarse en las cuestiones fiscales. La atención de los legisladores podría aumentar la atención del público, como ocurrió a principios y mediados de la década de 1990.
El límite de deuda va a ser un problema.
Hemos escrito varias veces recientemente sobre el límite de deuda, que consideramos un riesgo mayor que en cualquier otro momento desde 1995 o 2011. En esos años, los republicanos de la Cámara de Representantes, recién llegados a la mayoría, presionaron a una Casa Blanca demócrata para que recortara el gasto el año anterior a las elecciones presidenciales, utilizando el límite de deuda y/o la amenaza de un cierre del Gobierno como palanca.
En 1995 (y principios de 1996), el cierre duró 26 días y el Tesoro evitó por poco el impago debido al límite de la deuda. Los republicanos ganaron poco de lo que buscaban en aquel momento, aunque elementos de sus planes de reforma de la asistencia social y reducción del déficit se aprobaron posteriormente de forma bipartidista.
En 2011, el Tesoro rozó aún más el límite de deuda, e incurrió en una rebaja de calificación en el proceso, aunque se evitó un cierre (ocurrió 2 años después, en 2013). Los republicanos consiguieron aprobar recortes sustanciales del gasto en el proceso, aunque gran parte de ellos se revirtieron más tarde. Es probable que este año se repita el guión de los episodios anteriores, pero con una mayoría republicana más reducida en la Cámara de Representantes.
El presidente McCarthy se ha comprometido a incluir restricciones específicas del gasto en cualquier proyecto de ley para elevar el límite de la deuda, según los informes de los medios de comunicación y los comentarios de los republicanos de la Cámara que participan en las discusiones.
Esto no es sorprendente, ya que McCarthy había aludido de forma más general a emparejar los recortes con el límite de deuda poco después de las elecciones de mitad de mandato del año pasado. Sin embargo, aprobar un paquete de recortes de gastos en la Cámara junto con el límite de deuda será difícil, en nuestra opinión.
Es poco probable que la reducción del déficit relacionada con Medicare y la Seguridad Social obtenga suficiente apoyo republicano, ya que afectaría principalmente a las personas mayores, un grupo demográfico de tendencia republicana. Los topes al gasto discrecional, que los republicanos emparejaron con el aumento del límite de deuda en 2011, podrían obtener un amplio apoyo republicano en concepto, pero probablemente no alcanzarían la mayoría si afectaran al gasto en defensa.
Una mayoría de la Cámara podría apoyar recortar solo el gasto discrecional no relacionado con la defensa, pero este representa una parte lo bastante pequeña del gasto federal -alrededor del 16% este año- como para que incluso la eliminación total de los créditos no relacionados con la defensa no elimine el déficit presupuestario previsto. Dicho esto, esperamos oír hablar mucho más de los topes de gasto en los debates fiscales de los próximos meses.
La Casa Blanca y los demócratas del Congreso se enfrentan a su propio desafío.
Su posición inicial sobre el límite de la deuda es que el Congreso debe simplemente aumentarlo de manera oportuna sin ninguna otra política adjunta (un aumento “limpio”), y que no habrá negociaciones sobre concesiones políticas. Creemos que lo más probable es que la Casa Blanca y los demócratas del Congreso se mantengan en esta postura, quizá permitiendo cambios en el proceso presupuestario o una comisión fiscal como concesión menor cuando se acerque la fecha límite.
Sin embargo, si aumenta la atención pública sobre los asuntos fiscales, la Casa Blanca podría sentirse presionada para imponer cierta moderación fiscal.
Estimamos que el límite de deuda limitará la capacidad del Tesoro para financiar el déficit ya en agosto, pero la fecha límite podría llegar tan tarde como octubre, dependiendo el momento exacto de la magnitud del déficit presupuestario en los próximos meses. Antes de esa fecha, el Tesoro recurrirá a dos estrategias para mantenerse por debajo del límite de deuda.
En primer lugar, es probable que el Tesoro reduzca su saldo de caja, que se financia principalmente mediante la emisión neta de letras. El saldo de caja ya ha descendido a menos de 400.000 millones de dólares, frente a los más de 500.000 millones de hace dos meses. Cuanto menor sea el saldo de caja, más tiempo podrá pasar el Tesoro antes de alcanzar técnicamente el límite de deuda.
En segundo lugar, una vez que la cantidad combinada de valores negociables y saldos de fondos fiduciarios internos alcance el límite estatutario de 31,381 billones de dólares, el Tesoro empezará a canjear valores de las cuentas de jubilación de los empleados federales por instrumentos equivalentes que no cuenten para el límite de deuda, a fin de disponer de espacio adicional (lo que se conoce como “medidas extraordinarias”).
Nuestra proyección supone que el Tesoro recurre primero a medidas extraordinarias y luego a reducciones del saldo de caja, aunque en la práctica es probable una combinación de estas dos estrategias. La elección no influye en el calendario del plazo del límite de deuda, pero sí afectará a la emisión neta de letras.
Un cierre del Gobierno parece bastante probable.
El Congreso tendrá que aprobar una ley para prorrogar la autoridad de gasto federal más allá del final del año fiscal antes del 30 de septiembre. Es poco probable que esto se produzca sin problemas. Como se ha señalado anteriormente, varios republicanos de la Cámara de Representantes han propuesto limitar el gasto en el ejercicio fiscal 2024 a los niveles del ejercicio fiscal 2022, una reducción del 0,4-0,5% del PIB.
Parece improbable que esta propuesta obtenga una mayoría de votos en la Cámara, y mucho menos que se apruebe en el Senado o se convierta en ley. Sin embargo, si los republicanos conservadores insisten en recortar el gasto, los líderes republicanos de la Cámara podrían sentirse incapaces de someter a votación una prórroga limpia de la autoridad de gasto.
En última instancia, es probable que se llegue a un compromiso y que se apruebe con cierto apoyo de los demócratas, pero hay muchas probabilidades de que se produzca un cierre parcial antes de llegar a ese punto.
A diferencia del límite de la deuda, las consecuencias macroeconómicas de una interrupción de la financiación son bastante modestas, en torno a 0,1-0,2 puntos porcentuales sobre el crecimiento en el trimestre en que se produce por cada semana de cierre. Dicho esto, un cierre más prolongado podría tener consecuencias más graves según las circunstancias.
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